سیاست عمومی پس از جنگ جهانی دوم به‌عنوان یک زیرشاخهٔ دانشگاهی در ایالات متحده ظهور کرد. مبانی این رشته در ایالات متحده نه‌تنها تمرکز تجربی بیشتر مطالعات اولیهٔ این رشته را شکل داد، بلکه دیدگاه‌های نظری و اهداف هنجاری این رشته را نیز صورت‌بندی نمود. بنیان نظری این رشته اساساً مبتنی بر تحلیل‌های سیاستی‌ست و در اصل با هدف ارائهٔ دانش برای فرآیند سیاستگذاری دموکراسی‌های کثرت‌گرا بوده است. این حوزه اغلب با تمایز بین مطالعات نظری فرآیند سیاستگذاری و مطالعات کاربردی، که به‌دنبال تأثیرگذاری بر سیاست است، پیچیدگی بسیاری دارد. علی‌رغم قرابت با علوم سیاسی، مطالعات سیاستگذاری به‌دنبال توسعهٔ تئوری‌های خود در مورد خط مشی عمومی بوده؛ که اغلب از واقعیت‌های فرآیند سیاستگذاری که «سیاست» بخشی از آن است، جدا شده است.
آرزوهای میان‌رشته‌ای که از لاسول[۱] سرچشمه می‌گیرد، برآورده نشده و در مورد ماهیت کار رشته‌های مختلف بین محققان سیاست اختلاف نظر وجود دارد. با تأسیس مجلات تخصصی مانند پالیسی ساینسز[۲] در سال ۱۹۷۰ و نشریهٔ پالیسی استادیز[۳] در سال ۱۹۷۲، ایدهٔ کسب دانش در مورد فرآیند خط مشی با «سیاست» ادغام شد و تحت عبارات رشته‌های مختلف از جمله علوم: «تحلیل سیاست»، «مطالعات سیاسی»، «پژوهش سیاست» و «سیاست عمومی» سر برآورد.
کتاب استنطاق نظریهٔ سیاست عمومی[۴]؛ ضمن نگاه ارزش سیاسی به‌شیوه‌ای جدید و مبتکرانه ذیل بحث خط مشی عمومی، ارزش‌ها را در مرکز تحلیل قرار می‌دهد و به‌بررسی نقاط قوت و ضعف نظریه‌های جاری می‌پردازد. این کتاب جایگزینی تازه برای تحلیل‌های موجود از فرآیند سیاست ارائه می‌کند. به‌عقیدهٔ نویسنده‌های این کتاب، شهروندان تعاریف متفاوتی از جامعهٔ خوب دارند. همچنین اولویت‌های ارزشی آن‌ها دگرگون است. سیاست‌گذاران در تصمیم‌گیری از طرف کل جامعه، باید این تفاوت‌های ارزشی را شناسایی و مدیریت کنند. آن‌ها استدلال می‌کنند که درک ما از سیاست عمومی با شناخت ماهیت ذاتاً سیاسی و ارزشی آن، افزایش می‌یابد.
کتاب استنطاق نظریهٔ سیاست عمومی در سال ۲۰۱۹ توسط لیندا ک.بوتریل و آلن فنا، در ۱۶۵ صفحه نگارش یافته است. لیندا ک.بوتریل، استاد سیاست عمومی و رئیس دانشکدهٔ دولت و سیاست دانشگاه کانبرا[۵]ست. او کتاب‌های متعدد و بیش از ۵۰ مقالهٔ مربوط به این زمینه نیز نوشته است. آلن فنا، استاد سیاست در مؤسسهٔ سیاست عمومی[۶] دانشگاه کرتین[۷]، در بحث فدرالیسم و سیاست عمومی استرالیا تخصص دارد. وی به‌عنوان رئیس انجمن مطالعات سیاسی استرالیا[۸] مدتی خدمت کرده است.
کتاب مذکور شامل ده فصل است: ۱- سیاست عمومی و ارزش‌های سیاسی، ۲- مطالعهٔ سیاست عمومی، ۳- درک ارزش‌ها، ۴- عقل‌گرایی و منتقدان آن، ۵- تداوم رؤیای عقلانی، ۶- نظریه‌پردازی خط مشی عمومی: جریان‌های مختلف و ائتلاف‌های مدافع، ۷- نظریه‌پردازی سیاست عمومی: نظریهٔ تعادل نقطه‌گذاری و پیشینه، ۸- خط مشی عمومی، ارزش‌ها و فرآیند سیاسی، ۹- ارزش‌ها در بحث سیاست و ۱۰- دیدگاه ارزش‌های سیاسی. در ادامه به شرح مجملی از آنچه در هریک از فصول ارائه شده، خواهم پرداخت.
«ارزش‌ها» کجای «سیاست عمومی»؟
در فصل اول نویسندگان کتاب با بحث تنوع تعاریف موجود از علم سیاست و نظریهٔ اصلی آن، جریان محتوا را آغاز می‌کنند. همچنین به جدایی‌های ایجاد‌شده میان «علم سیاست» و «سیاست عمومی» می‌پردازند. به‌دلیل آن‌که بعضاً سیاسی‌شدن معنای نادرستی پیدا کرده، ترجیح می‌رود که در سیاست عمومی نیز دخیل نشود؛ حال آن‌که تعایف موجود از سیاست نیز متعدد و مختلف‌اند و باید در نظر داشت «سیاست» با «سیاست عمومی» پیوند‌های بسیاری دارد. پس از ارائهٔ تعاریف بسیاری از سیاست، نگارندگان مبحث «ارزش‌ها» را باز می‌کنند و درگیری‌های موجود بر سر اهمیت حضور ارزش‌ها در سیاست عمومی را متذکر می‌شوند. با بیان آن‌که ارتباط میان ارزش‌ها و سیاست عمومی از دغدغه‌های اندیشمندان بسیاری بوده است، به‌عنوان مثال لاسول و بررسی‌های روانکاوانهٔ او در طرح‌ریزیِ نسبت ارزش‌ها، سیاست عمومی و سیاست را مطرح می‌کنند و نهایتاً با اشاره به آمادگی برای مواجهه با سردرگمی در این مطالعات، فصل را به‌پایان میرسانند.
«چه کسی حکومت کند؟»
در فصل دوم نظریات موجود ِمربوط به دولت به‌صورت مختصری طرح می‌شوند. سؤال مرکزی این نظریات معطوف به «چه کسی حکومت کند؟» است. جریان‌هایی از مطالعات سیاسی بررسی می‌شوند؛ چهار نمونه از آن‌ها نئوپلورالیسم، مارکسیسم، کثرت‌گرایی و نونهادگرایی‌ست؛ که نویسندگان با ارائهٔ تعاریف تک‌خطی مفهوم مرکزی هریک را مشخص کرده‌اند.
«ارزش‌ها» حاصل «تجربهٔ زیستهٔ افراد»
لیندا بوتریل و آلن فنا در فصل سوم با تعریفی از دیدگاه ارزش سیاسی بحث را آغاز می‌کنند؛ که «مبتنی بر درک سیاست به‌عنوان فرآیند دستکاری ارزش‌های اجتماعی‌ست» و سیاست عمومی به‌عنوان خروجی این روند در نظر گرفته می‌شود. ارزش‌ها به‌صورت جدی و جزئی‌تری در این فصل واکاوی می‌شوند. باید در نظر گرفت که «ارزش‌ها» از تجربهٔ زیستهٔ افراد حاصل می‌شوند و بازنمایی شناختی از گروه‌های نیازها هستند؛ که باید هریک شناخته شوند و برایشان برنامه‌ریزی دقیق و مجزایی صورت گیرد.
پس از آن ماتریالیسم و پساماتریالیسم طرح می‌شوند که تبیین‌کنندهٔ ارزش‌های بین نسلی، تغییرات و پیامدهایشان بوده‌اند. نویسندگان جدول ارزش‌های روکیچ[۹] را ارائه می‌کنند که با بررسی دو معیار «برابری» و «آزادی»، به‌عنوان ماهیت ارزش‌های انسانی، چهار مواجههٔ سیاسیِ سوسیالیسم، کمونیسم، سرمایه‌داری و فاشیسم را ارائه می‌دهد. بعد از آن نمودار دایره‌ای شوارتز[۱۰] را که برحسب شباهت‌ها و تفاوت‌ها سازماندهی شده، شرح می‌دهند.
نویسندگان گوشزد می‌کنند که طبق یافته‌های شوارتز و دیگران، افراد دارای ساختار ارزشی مشترکی هستند که اولویت‌بندی متفاوتی دارد. این نکته به‌خودی خود در پیچیدگی امر سیاسی دخیل است و وظیفهٔ سیاست‌سازانی که باید تعارضات و ارزش‌های فعال را در نظر بگیرند، دشوارتر کرده است. پس از آن طیف ارزش‌های ترکیبی اینگلهارت[۱۱] را مورد بررسی قرار داده و تأکید می‌کنند که تغییر ارزش‌ها منجر به تغییر کنش‌های سیاسی افراد می‌شود. پس از این شاخه‌های مطالعاتی، ورود علم روان‌شناسی و «روان‌شناسی اجتماعی» به این مباحث، رخداد حائز اهمیتی‌ست که توجه نویسندگان این کتاب را جلب کرده است. به تذکر آن‌ها، در این میان درنظر‌گرفتن هم‌زمان ارزش‌های فردی و اجتماعی (شامل ارزش‌های نهادی، ایدئولوژیک، سازمانی و…) اهمیت می‌یابد.
«مغزهای انسان کوچک و مشکلاتش بسیار بزرگ‌اند»
در فصل چهارم ضمن بیان آن‌که دولت‌ها از گذشته‌های دور به‌دنبال راهی مستدل، دقیق و محاسباتی برای جمع‌آوری اطلاعات از جامعهٔ خود بودند، نویسندگان به «سیاست مبتنی بر شواهد» در حوالی سال ۱۹۵۰ اشاره می‌کنند؛ «سیاست عمومی به‌عنوان یک رشتهٔ مطالعاتی درراستای این آرزو و رؤیاها پدید آمد و رابطهٔ سودمندانهٔ «علم» و «سیاست» در چنین شرایطی طرح شد؛ که برخی با رویکرد «عقل‌گرایانه»، در تلاش افزایش عقلانیت بودند». در این میان اندیشمندان مدل‌های مختلفی را برای چرخهٔ سیاستگذاری پیشنهاد کرده‌اند، که این کتاب به بیان چندموردی اکتفاء کرده است. در مدل لاسول پنج مرحله مد نظر است که بعد‌ها توسط اندیشمندان دیگری توسعه یافته: ۱- شفاف‌سازی هدف، ۲- شرح روند، ۳- تجزیه و تحلیل شرایط، ۴- پیش‌بینی تحولات و ۵- تولید و اختراع. مدل هاولت[۱۲] به‌عنوان مثال دیگری قابل تأمل است: ۱- تعیین دستور کار، ۲- شکل‌گیری سیاست، ۳- تصمیم‌گیری، ۴- اجرا و ۵- ارزیابی. با توجه به اوج‌گیری رویکرد عقلانی و افزایش عقلانیتِ روند سیاستگذاری، برخی از اندیشمندان به محدودیت‌ها توجه داشته و دستیابی به عقلانیت محض را برای انسانی با ظرفیت‌های محدود ناممکن دانسته‌اند. نویسندگان جملهٔ جالب توجه لیندبلام[۱۳] را در این میان یادآوری کرده‌اند: «مغزهای انسان کوچک و مشکلاتش بسیار بزرگ‌اند». آن‌ها تأکید می‌کنند که محدودیت‌هایی که برخی از اندیشمندان متذکر شده‌اند، به‌معنای توقف نیست؛ بلکه معین می‌کند «مدل واقع‌بینانه» و لازمهٔ سیاست‌گذاریِ صحیح، شناسایی محدودیت‌ها و تصمیم‌گیری تابع آن‌هاست. در مقطع پایانی، بوتریل و فنا بحث «رضایت» را پیش می‌کشند. آن‌ها معتقدند مردم زمانی راضی و خشنود خواهند بود که تصمیمی رضایت‌بخش و «کافی» بگیرند. چیزی که افراد را راضی می‌کند، لزوماً ایده‌آل نیست؛ بلکه برای ارضای نیازهایشان کافی‌ست.
چگونه سیاستگذاری کنیم بهتر است؟
در فصل پنجم لیندا و آلن با اشاره به پیچیدگی‌ها و آشفتگی‌هایی که در چهار فصل سابق ذکر شده، درراستای تبیین و روش‌سازی مسیر و عملیاتی‌کردن فرآیند، به بیان دقیق‌تر بحثِ «چرخهٔ سیاستگذاری» می‌پردازند؛ که لاسول «نقشهٔ متنی» می‌نامد و معتقد است پاسخی ارائه نمی‌کند؛ بلکه راهنمایی برای کاوش در ایجاد خلاقیت برای راه‌حل‌یابی بهتر است. پس از آن نگارندگان، سیاستگذاری بر حسب شواهد را توضیح می‌دهند؛ که تصمیمات سیاستی را بر اساس شواهد معتبر می‌داند و معتقد است شواهد مادهٔ خام و اطلاعات لازمی‌ست که هرچه باکیفیت‌تر باشد، سیاستگذاری هم ارتقاء‌یافته‌تر خواهد بود.
سیاست‌های ارزشمند اما محکوم به شکست
در فصل ششم نویسندگان متذکر می‌شوند اگر سیاستی با ارزش‌ها هم‌سو باشد اما به‌لحاظ فنی یا عملیاتی ممکن نباشد، محکوم به شکست خواهد بود. در این بخش و تا حدودی بخش بعدی، جریان‌های چندگانه، چارچوب ائتلاف مدافع و تعادل نقطه‌گذاری‌شده با جزئیات بسیاری معرفی و شرح داده می‌شوند (این سه جریان از حدی ارائه بیشتر نرفته و ادامهٔ چندانی پیدا نکردند. اندیشمندان بسیاری در تلاش برای اصلاحشان بودند اما با وجود قطع ارتباطی که با ادبیات‌های موجودِ علوم مختلف داشتند، قابلیت استمرارشان وجود نداشت). نویسندگان نقص جدی هردوی این رویکردها را عدم ارجاع به امر سیاسی می‌داند؛ در حالی‌که سیاستگذاری با ترجیحات سیاسی و ارزشی پیوند خورده است.
احساسات را در سیاستگذاری دست‌کم نگیرید
در فصل هفتم بوتریل و فنا به‌سراغ «چارچوب‌بندی» همچنین مباحث مرتبط با عاطفه و احساسات در امور سیاستی می‌روند. این دو نویسنده به بیان نکاتی از جهت ارائهٔ سیاست‌ها می‌پردازند. مواردی مثل مکان و فضای ارائه و فعالیت‌های عمومی‌ساز و رسمی درراستای جلب نظر حداکثری از نمونه‌های آن‌هاست. همانطور که نویسندگان یاد می‌کنند، جونز[۱۴] و بامگارتنر[۱۵] معتقدند تصمیم‌گیرندگان پس از مواجهه با سیاست مورد نظر، باید مبتنی بر عقل و منطق محدودشان دست به تصمیم‌گیری بزنند و از این حیث به دو دسته اطلاعات نیاز دارند: ۱) تعریف و درکی از مسئله و ۲) آگاهی از راه حل‌های ممکن.
«سیاست به‌مثابه لحافی پر از وصله‌های استدلالی»
لیندا بوتریل و آلن فنا در فصل هشتم به‌صورت کلی به تأثیر و تأثر «رسانه» و «سیاست عمومی» می‌پردازند که با بحث بلاِغت و رتوریک پیوند می‌خورد. ابتدای فصل به بحث ایدئولوژی، روشی برای بیان ارزش‌ها و بحث در عرصهٔ سیاسی، اختصاص پیدا کرده است. نویسندگان خاطرنشان می‌کنند که ارتباط دوسویه‌ای میان افکار عمومی با سیاست و سیاست عمومی نیز برقرار است. نهایتاً به تذکر آن‌ها باید توجه بسیاری داشت که از حزب‌گرایی و جنبش‌ها تا سیاستگذاری، شامل استدلال‌کردن و متقاعد‌سازی‌ست (نویسندگان این مسئله را با تمثال جالبی وصف می‌کنند: سیاست به‌مثابه لحافی پر از وصله‌های استدلالی که در کنار یکدیگر تکمیل می‌شوند).
مخاطبان قابی را انتخاب می‌کنند که به آن‌ها نزدیک‌تر است
در فصل نهم لفاطی و متقاعدسازی جزء جدایی‌ناپذیر ترجمهٔ ارزش‌ها و ترجیحات دانسته می‌شود. همانطور که بوتریل و فنا شرح می‌دهند، در بلاغت و صحبت از ارزش‌ها، سخنور به‌دنبال آموزش، متقاعدسازی و سرگرمی افراد است. پس از آن با وام‌گیری از آرای ارسطو، بلاغت را گونه‌بندی می‌کنند: الف) بلاغت مشورتی[۱۶] (سیاست امروزی)، ب) بلاغت اپیدیکتیک[۱۷] (برای تمجید از افراد شایسته) و ج) بلاغت قانونی[۱۸] (مسائل حقوقی و دادگاهی). همچنین سه‌گانهٔ: ۱) اتوس، ۲) لوگوس و ۳) پاتوس؛ که در روند متقاعدسازی کاربردی‌ست. نویسندگان کتاب استنطاق نظریهٔ سیاست عمومی با اشاره به اعتقاد سیسرو[۱۹] که لفاظی باید مثل یک نمایش مخاطبین را جذب کند، بحث اهمیت «مخاطب» را آغاز می‌کنند. مخاطب باید چیزی را استدلال بداند و به سخنور به‌عنوان یک منبع اطلاعات موثق اعتماد کند («استعاره» به‌عنوان هنری کمک‌کننده در بلاغت، موضوعی‌ست که نویسندگان مختصراً مورد بررسی قرار می‌دهند). در این فصل نگارندگان به دو تکنیک که در فصول قبل مطرح شده، اشاره می‌کنند که در روند تصمیم‌گیری و اولویت‌سنجی میان ارزش‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرند: دوچرخه[۲۰]، «تأکید متوالی سیاستگذار بر ارزش‌ها یکی پس از دیگری اما پشت سر هم» و دیوار آتش[۲۱]، «دیوارکشی و گروه‌بندی ارزش‌ها و جداسازی آن‌ها». نهایتاً در طرح میزان اهمیت «قاب‌بندی» نیز بیان می‌کنند: مخاطبان قابی را انتخاب می‌کنند که به آن‌ها نزدیک‌تر است.
نکات پایانی
در فصل دهم که فصل پایانی‌‌ست، نویسندگانِ این کتاب پنج نکته را به‌عنوان اصولی برای توجه در اقناع‌های سیاستی شرح داده و اصل محتوای کتاب را به پایان میرسانند: الف) زمانی‌که شهروندان محترم شمرده شوند و نظراتشان پرسیده و دخیل شود، بارها و بارها واکنش بهتری نشان می‌دهند، ب) یکی از راهکارهای اقناع آن است که افراد توجیه شوند به‌جر راهکاری که شما ارائه می‌دهید، جایگزینی وجود ندارد، پ) درگیرسازی ارتباطات بین‌فردی و آگاه‌سازی افراد از طریق تعاملات مؤثر است، ت) سیاست‌ها باید با ارزش‌های اکثریت افراد هم‌سو باشند؛ در غیر این‌صورت متعارض نباشند و ث) برای یک شروع خوب می‌توان از ارزش‌های مشترک فرهنگی آغاز نمود.
این کتاب با نگاهی انتقادی به نظریهٔ سیاست عمومی، خواننده را با تحقیق در مورد ارزش‌های انسانی آشنا می‌کند، اهمیت زبان، بلاغت و متقاعدسازی را بررسی می‌کند و از بینش‌های رشته‌های مختلفی مثل روان‌شناسی استفاده کرده تا واقعیت‌های سیاستگذاری را درک کند. این کتاب ابزاری حیاتی برای محققان سیاست عمومی و همچنین آن دسته از دانشجویانی خواهد بود که به‌دنبال نقشه‌ای از حوزهٔ مطالعات سیاست و بررسی انتقادی دیدگاه‌های نظری غالب هستند. همچنین مرجعی منحصربه‌فرد و نوآور برای دست‌اندرکاران خط مشی عمومی خواهد بود که به‌دنبال گزارش‌های واقع‌بینانه‌تری از فرآیند سیاستگذاری هستند.
