دکتر آزادی معتقد است یکی از آسیب‌های جدی در نظام مدیریتی کشور، شیوع موج‌های مدگرایی علمی بدون پشتیبانی نظری عمیق و شناخت دقیق مسئله است. به باور او، همان‌طور که در سال‌های گذشته برخی مفاهیم بدون پردازش بومی به یک موج تبدیل شدند، از میانه دهه ۱۳۹۰ نیز واژه «حکمرانی» به‌ناگاه ادبیات مدیریتی و سیاستگذاری کشور را درنوردید. ارائه ایشان در موضوع «قلمرو حکمرانی» با اشاره به رشد پرشتاب و حجم انبوه آثار و گفتارها در این حوزه، این پرسش را مطرح می‌کند که چرا گفتمان حکمرانی در کشور با این سرعت، صرفاً در یکی از ادبیات حکمرانی یعنی «حکمرانی خوب» پیش می‌رود؟ دکتر آزادی معمای اصلی را در تمرکز یک‌جانبه ادبیات داخلی بر نظریه «حکمرانی خوب» (Good Governance) می‌داند و بیان می‌کند که برخی مسئولان و محیط‌های دانشگاهی، بدون ریشه‌یابی «دردها» و مسائل واقعی نظام اداری، مستقیماً به سراغ «تجویز دارویی» رفته‌اند که نهادهای بین‌المللی نسخه‌پیچ کرده‌اند. به باور او، سبک تصمیم‌گیری مبتنی بر «یادگیری در جلسات» (Meeting and Learning) از جمله عواملی است که سبب می‌شود مفاهیم وارداتی بدون نقد نظری، به‌عنوان نظریه رسمی حکمرانی تلقی و ترویج شوند. بر اساس بررسی پایگاه استنادی نورمگز، تا پیش از سال ۱۳۹۲ شمار مقالات حوزه حکمرانی در کشور محدود و غالباً در رشته علوم سیاسی محصور بود؛ اما در چند سال بعد این رقم رشد چشمگیری یافت و همین امر ضرورت بازگشت به مسئله اصلی حکمرانی را دوچندان می‌کند.
از «اراده سیاسی» تا «مدیریت بازیگران»؛ قلمروهای پنج‌گانه حکمرانی
به گفته ایشان، می‌توان آثار و مطالعات حوزه حکمرانی را در پنج گونه اصلی دسته‌بندی کرد. دکتر آزادی با تأکید بر این دسته‌بندی، آن را مبنایی برای خروج از آشفتگی مفاهیم و شناخت دقیق مسئله حکمرانی معرفی کرد:
- مدیریت تعامل بازیگران: مطالعاتی که به دنبال پاسخ به این پرسش هستند که چگونه بازیگران مختلف با هم تعامل می‌کنند، دانش و ایده‌هایشان را مبادله می‌کنند، اقداماتشان را سازگار می‌کنند و تصمیمی مقتدرانه انتخاب می‌کنند. در گذشته، اراده حاکمان (Politics) مستقیم به ابزارهای فنی یا فناوری وصل می‌شد؛ اما از نقطه‌ای به بعد مشخص شد که اجرای هر اراده سیاسی نیازمند مدیریت بازیگران متعدد و جلب منابع آن‌هاست؛ نقطه‌ای که رشته خط‌مشی‌گذاری (Policy) از علوم سیاسی منشعب شد.
- تنظیم نقش بخش‌های سه‌گانه: مطالعاتی که در پی کمک به فهم نقش بازیگران بخش عمومی، خصوصی و مردمی در فرآیندهای مختلف حکمرانی هستند. حکمرانی باید نقش دقیق بخش اول (دولت مبتنی بر مشروعیت و ساختار سلسله‌مراتب)، بخش دوم (بخش خصوصی مبتنی بر ثروت، بازار و کارایی) و بخش سوم (بخش مردمی مبتنی بر مشارکت، شبکه و قدرت بسیج‌کنندگی) را در سطوح محلی، منطقه‌ای، ملی و بین‌المللی مشخص سازد.
- طراحی و سازماندهی دولت: آثاری که به دنبال تبیین یا فهم چگونگی طراحی و سازماندهی دولت هستند. این مطالعات، دولت را در امتداد زمان، بخش‌های مختلف و حوزه‌های مختلف دنبال می‌کنند و باید به گونه‌ای سازماندهی شوند که از دوباره‌کاری و تعارضات ساختاری جلوگیری شود.
- سنجش حکمرانی و اثرسنجی: آثاری که به دنبال اندازه‌گیری حکمرانی و اثرسنجی آن هستند. حکمرانی پیش از اجرا نیازمند سنجش ظرفیت و پس از اجرا نیازمند اثرسنجی است.
- تحلیل شکست حکمرانی و بهبود آن: گونه آخر از مطالعات به دنبال آنالیز شکست‌های حکمرانی یا چگونگی بهبود حکمرانی رفته‌اند و در غایت خود، تبعیت را دنبال و تضمین می‌کنند.
سیر تاریخی اصلاحات اداری؛ از «دولت رفاه» تا «حکمرانی شبکه‌ای»
دکتر آزادی اشاره می‌کند که برای درک ادبیات جهانی حکمرانی باید تحولات آن را در قالب دو موج اصلی اصلاحات اداری پس از جنگ جهانی دوم تحلیل کرد:
- موج اول؛ اصلاحات نئولیبرال و مدیریت عمومی نوین (NPM): پس از جنگ جهانی دوم، دولت‌های بزرگ رفاهی کینزی با مشکلات تورم و ناکارآمدی مواجه شدند. در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰، با بحران‌های مالی و چالش‌های تأمین مالی دولت رفاه، تفکر نئولیبرالیسم مطرح شد. شعار محوری این دوره، تفکیک «سکان‌داری» از «پاروزنی» بود؛ به این معنا که دولت باید پاروزنی (اجرا) را به بخش خصوصی واگذار کند و خود صرفاً سکاندار (سیاست‌گذار) باشد. استعاره اصلی این موج، استفاده از ساختارها و مکانیسم‌های بازار در بخش دولتی بود. این موج در ایران پس از دفاع مقدس و در دوره سازندگی پیگیری شد.
- موج دوم؛ ورود علوم اجتماعی و حکمرانی شبکه‌ای: در حالی که نئولیبرال‌ها با شعار سکان‌داری دولت و تفویض پاروزدن به دنبال کوچک‌سازی دولت بودند، علوم اجتماعی‌ها مدعی شدند که ظرفیت دولت هم در سکان‌داری و هم در پاروزدن کاهش یافته است. الگوهای بازار در پاسخگویی به اقتضائات اجتماعی، هنجارها و هماهنگی میان بازیگران متعدد ناکام ماندند. در این نقطه، ادبیاتی چون «حکمرانی شبکه‌ای»، «هماهنگی» (Coordination)، «همکاری» (Cooperation) و «نهادهای تنظیم‌گر» (Regulatory Agencies) برای پیوند دادن اراده دولت با بخش خصوصی و عمومی شکل گرفت. ایشان در تکمیل این بحث، به نمونه‌هایی مانند هماهنگی میان پیمانکاران شهرداری اشاره کردند.
پشت‌پرده‌ی «حکمرانی خوب»؛ از نسخه توسعه تا نقد «دولت توخالی»
به گفته مشاور دبیر شورای عالی فضای مجازی، ادبیات حکمرانی خوب ریشه در رشته توسعه بین‌الملل دارد و خاستگاه آن آمریکا است. مسئله اصلی که به شکل‌گیری این ادبیات انجامید، ظرفیت اندک توسعه در کشورهای در حال توسعه و جهان سوم، به‌ویژه آنچه فساد اداری خوانده می‌شد، بود. موقعیت مسئله را باید با عقبه آن در ادبیات توسعه دنبال کرد؛ پس از جنگ جهانی دوم، نسل اول توسعه مبتنی بر توسعه اقتصادی شکل گرفت. ایده بلوک غرب پس از جنگ آن بود که در شرایطی که فقر دامن بسیاری از کشورها را گرفته و گرایش به کمونیسم افزایش یافته است، کشورهای بلوک شرق به‌ویژه چین و شوروی نباید سهمی بیش از آنچه پس از جنگ در اختیار داشتند به دست آورند. از این‌رو با تأسیس نهادهای بین‌المللی نظیر صندوق بین‌المللی پول (IMF) و بانک جهانی (WB)، اقدام به اعطای وام‌های توسعه و در عوض مشروط‌سازی این وام‌ها در جهت اهداف لیبرالیستی نمودند. دیری نپایید که غربی‌ها دریافتند نظام‌های اجتماعی به هم پیوسته‌اند و آزادسازی نظام اقتصادی فارغ از بقیه نظام‌های اجتماعی امکان‌پذیر نیست؛ از این‌رو شرایط مربوط به اصلاحات سیاسی و اجتماعی را نیز به شرایط وام‌های خود افزودند. ادبیات آزادی سیاسی، احزاب، بخش سوم، مردم‌نهادها و … از جمله مفاهیم توسعه سیاسی و اجتماعی و ادبیات خصوصی‌سازی و آنچه حول ارزش‌های بازار در بخش دولتی مطرح شد، ذیل توسعه اقتصادی قابل رصد و پیگیری است.
در سال ۱۹۹۷ بانک جهانی در پی سقوط بسیاری از دولت‌هایی که از وام‌های توسعه استفاده کرده بودند، به‌ویژه کشورهای عربی حاشیه خلیج، با شعاری مبنی بر اینکه «درست است که بایستی اقتصاد کشورها خوب باشد اما از آن مهم‌تر این است که نرم‌افزار حاکم بر اقتصاد کشورها خوب باشد» موضوع «حکمرانی خوب» را مطرح کرد. در ادامه، شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل (اکوسوک) اصول حکمرانی خوب را در هشت موضوع معرفی کرد. ادعای آن‌ها این بود که تجربه موفق دولت‌های توسعه‌یافته غربی و کشورهای شرق آسیا در تأکید بر حقوق اساسی و نهادهای سیاسی باید در کشورهای در حال توسعه نیز ترویج شود. از این‌رو حکمرانی خوب با هدف توسعه در ساختار حاکمیت و مبتنی بر اصول هشت‌گانه شکل گرفت. شاید در ظاهر امر، اصول حکمرانی خوب خوب باشند، اما چالشی که در مواجهه با این اصول مطرح است، در شرایطی است که یک حاکمیت با بازیگران متعددی مواجه است که هر یک سهم‌خواهی خود را از فرآیند حاکمیت دارند و حال این اصول نه‌تنها اقتدار حاکمیت را تضمین نمی‌کند، بلکه با بازیگر ساختن بازیگرانی که پیش‌ازاین قدرت مشارکت در فرآیندهای خط‌مشی‌گذاری عمومی و ارائه خدمات عمومی را نداشتند، ظرفیت دولت را بیش‌ازپیش کاهش می‌دهد.
دکتر جواد آزادی احمدآبادی تأکید می‌کند که حکمرانی خوب با ایجاد نهادهای توسعه بین‌الملل برای وضع حقوق اساسی و اداری و مبارزه با فساد، عملاً از سازوکارهای نرم حکمرانی مانند استفاده از ابزار «Name and Shame» استفاده می‌کند و کشورها را به‌گونه‌ای نرم مجبور به تبعیت از قراردادها و قوانین بین‌المللی می‌نماید. نکته قابل‌تأمل آن است که حکمرانی خوب از بانک جهانی آغاز شد، اصولش در شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل معرفی شد، ولی چارچوب ارزشیابی آن در موسسه توسعه بین‌الملل آمریکا (USAID) طراحی و ارائه شد. جای تأسف دارد که در مواجهه با حجم فراوانی از آثار و مقالات فارسی در موضوع حکمرانی، عمدتاً آزمون این چارچوب ارزشیابی مورد توجه بوده است. این پرسش پیش می‌آید که چرا باید حکمرانی خوب در جمهوری اسلامی با نسخه آن (چارچوب‌های ارزشیابی) ترویج شود؟ مگر نه این است که در عرصه بین‌الملل حکمرانی خوب در پی پاسخ به نیازی شکل گرفته و آن نیاز، نسخه و تجویزی به نام حکمرانی خوب داشته و در مرحله آخر به چارچوب ارزشیابی رسیده است؟ پس چرا باید حکمرانی خوب را مفروض بگیریم و با چارچوب ارزشیابی آن، که توسط موسسه توسعه بین‌الملل آمریکا ارائه شده، به ارزشیابی و برنامه‌ریزی مدیریت کشور در سطوح گوناگون اقدام کنیم؟
خود غربی‌ها مطالعات انتقادی فراوانی نسبت به این چارچوب ارزشیابی داشته‌اند. اعتبار نداشتن (ناروایی)، سوگیرانه بودن، غیرکارشناسی بودن و نهایتاً پیامد اصلی حکمرانی خوب به‌عنوان از درون تهی‌شدن دولت‌ها (Hollow State) مهم‌ترین این انتقادات است. راه‌حل ارائه‌شده در گزارش این است که Good Governance راه‌حلی برای مسئله ظاهری است که بانک جهانی با عنوان توسعه ساختار حاکمیت کشورهای در حال توسعه مطرح کرده است. در همین راستا مجموعه وسیعی از نهادهای بین‌المللی شکل گرفته‌اند که اقدام به تدوین مقررات بین‌المللی در راستای اهداف حکمرانی خوب می‌نمایند. سازوکار این نهادهای بین‌المللی با توصیه‌نامه، اجتماع و عضوگیری محدود شروع می‌شود و زمانی که تعداد اعضا به نسبت زیاد شد، آن توصیه‌نامه‌های داوطلبانه را تبدیل به الزام و شرط لازم حضور در مجامع بین‌المللی می‌کنند.
پژوهشگرانی نظیر «اندریوز» و «لاونهایم» با نقد این شاخص‌ها نشان داده‌اند که الگوی حکمرانی خوب، کشورها را به سمت «دولت توخالی»(Hollow State) سوق می‌دهد؛ وضعیتی که در آن ظرفیت‌های سرزمینی حاکمیت با واگذاری‌های پی‌درپی به بخش خصوصی، نهادهای مدنی و معاهدات بین‌المللی پوچ و بی‌اثر می‌شود.
چارچوب عملیاتی؛ چگونه یک دستگاه حکمرانی منسجم بسازیم؟
در بخش پایانی ارائه، دکتر آزادی، برای طراحی الگوی بومی و منسجم حکمرانی چهار پرسش پایه را مطرح کرد: چه کسی؟ بر چه چیزی؟ با چه غایتی؟ و با چه سازوکاری؟
- چه کسی؟ شناسایی دقیق بازیگران در هر حوزه (مانند سه بخش دولتی، خصوصی و مردمی) به‌ویژه برای پژوهشگران و تحلیل‌گران بخش دولتی و حاکمیتی)
- بر چه چیزی؟ تعیین ظرفیت‌های مورد نیاز در سه لایه: ظرفیت سیاسی، ظرفیت تحلیلی و ظرفیت عملیاتی
- با چه غایتی؟ تعیین فلسفه کنش؛ برخلاف الگوهای غربی که بر «نظریه انتخاب عقلانی» (منطق کارایی) یا «کنش جمعی» (مشارکت) استوارند، الگوی بومی باید بر فلسفه کنش اسلامی مبتنی بر «نظریه ادراکات اعتباری با قرائت انسان‌شناسانه اسلامی نه صرفاً معرفت شناسانه» تکیه کند.
- با چه سازوکاری؟ انتخاب دکترین، ساختار و ابزارهای حکمرانی.
وی تأکید داشت که غربی‌ها همواره بحث را از ساختار و ابزار آغاز می‌کنند تا غایات ایدئولوژیک خود را پنهان سازند؛ اما حکمرانی بومی باید ابتدا از غایت و ظرفیت‌سازی آغاز شود.
در جمع‌بندی نشست، دکتر جواد آزادی مدیر کل حوزه ریاست مرکز ملی و مشاور دبیر شورای عالی فضای مجازی، تأکید کرد که مسئله حکمرانی در ایران بیش از آنکه به کمبود نظریه و الگو مربوط باشد، به شناخت درست «درد» و ظرفیت‌های واقعی کشور بازمی‌گردد. مسئله اصلی حکمرانی در ادبیات جهانی آن را می‌توان فعال شدن بازیگران جدیدی دانست که حوزه اقتدار حاکم را تضعیف کرده‌اند و در علوم مختلف، تعامل با آن‌ها مسئله شده است. در موج اول اصلاحات اداری، بخشی از حوزه اقتدار حاکمیت به بازیگران بخش خصوصی واگذار شد؛ در موج دوم، بخش دیگری از این اقتدار به بازیگران بخش سوم (مردم‌نهادها) واگذار شد؛ و نهایتاً با ادبیات حکمرانی خوب و توسعه پایدار، تلاش می‌شود بخش دیگری از حوزه اقتدار حاکمیت، به‌ویژه در زمینه حقوق اساسی، به نهادها و مجامع بین‌المللی واگذار شود.
دکتر آزادی در پاسخ به پرسش نخست ــ اینکه چرا ادبیات حکمرانی در کشور با وجود تنوع، صرفاً با «حکمرانی خوب» ترویج می‌شود ــ ریشه را در پیشینه حکمرانی خوب و ادبیات توسعه بین‌الملل عنوان کردند که با ترویج جریانات خام و نارس فکری در برخی دانشگاه‌ها به ویژه برخی دانشگاه‌های فنی و مهندسی که بدون سنت نظری عریق و عمیقی به حوزه علوم اجتماعی و مدیریت ورود کرده اند منجر به انحراف مسیر سیاستگذاری و اندیشه ورزی داخل کشور به سوی حکمرانی خوب شده اند.
در پاسخ به پرسش دوم ــ چگونگی فائق آمدن بر تشتت ادبیات بین‌المللی حکمرانی ــ توجه به سه ارزش اصلی پشتوانه مجموع نظریات و ساختارهای حکمرانی (مشروعیت، مشارکت و کارآیی) را نقشه هوایی خروج از آشفتگی دانستند که به دنبال آن می‌توان ساختار، ابزار و مدهای حکمرانی را در آرایشی متناسب با نیازهای خاص هر سازمان اعم از خصوصی و دولتی تدارک دید.